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政府采购低价认定的基本操作
文章来源:       发布时间: 2018-09-30       

 

 

目前,伴随着政府采购市场中日趋激烈的竞争趋势,随之而来的是愈演愈烈的价格战。依据财政部第87号令第六十条之规定,评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价,有可能影响产品质量或者不能诚信履约的,应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明,必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应当将其作为无效投标处理。

因此,在政府采购实践中,如何把握投标人报价是否明显低于其他投标人的报价?如何认定低价供应商的价格澄清是否合理?这些都是需要进行专业技术性判定的。如果自由裁量过严,可能打击合理低价,降低采购效率;如果裁量过松,又不能起到解决恶意低价的问题。

如何把握投标人报价是否明显低于其他投标人的报价?

以前,在采购领域各层级法律法规中,虽然对低于成本报价进行了限制,但如何判断与取证没有明确和细化。遇到明显低于成本价的情况,由于缺乏对成本的判别方法和标准,评审委员会很难做出认定。如,原财政部第18号令判断供应商不合理低价的标准是“最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本”,但是低价的横向参照是近乎没有公认计算标准的项目成本,我国政府采购法律法规并未明确该成本是社会平均成本还是企业个别成本,也未明确成本高低的标准是什么,就法律条文而言缺乏可操作性。尤其在软件行业,由于每家企业采取的定价策略不同,前期投入基数不同,其成本很难界定。这一概念性的参照无形使得这一规定在实践中的执行被架空。原财政部第18号令判断供应商不合理低价的标准是“最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本”,而财政部第87号令出台后,将价格横向对比的参照变为“本项目其他通过符合性审查的投标人报价”,因为投标人通常比评标委员会成员更了解市场行情,至此实践中对低价投标的认定有了实实在在的抓手。

根据财政部第87号令原意,“报价是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”的判定权在评标委员会。由于财政部第87号令第六十条仅仅是一条原则性的规定,并未明确怎样的报价才算是“明显低于”。因此很多地区的采购代理机构为了方便判断,自行设定“明显低于”的幅度,并将其写入采购文件中,例如规定“低于投标人平均报价的百分之多少则投标无效”等等。我们说,财政部第87号令第十二条明确规定,采购人根据价格测算情况,可以在采购预算额度内合理设定最高限价,但不得设定最低限价。有专家指出,自行设定“明显低于”幅度以此来认定投标无效,也是变相设定最低限价,违背财政部第87号令相关精神。而且还很有可能间接导致供应商之间围标、串标,联合哄抬报价,合力排挤掉低价投标人。

因此,根据财政部第87号令第六十条精神,我们应当将“报价是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”的判定权回归评标委员会,由其根据投标报价具体情况和专业经验现场依法作出合理判定。但是为了在评标现场更好的方便评标委员进行操作,可以尝试在采购文件中设定一个合理的“低价”红线,一旦有供应商报价越过红线,评标委员会就有权启动“低价澄清”程序。

如何认定低价供应商的价格澄清是否合理?

根据财政部第87号令第六十条规定,低价供应商应当在合理的时间内提供书面说明,必要时提交相关证明材料;投标人不能证明其报价合理性的,评标委员会应当将其作为无效投标处理。其中涵盖三层要求:一是书面说明及证明材料必须在合理时间内提供;二是必要时可以要求供应商提供相关证明材料;三是由评标委员会根据供应商现场澄清状况来认定其报价是否合理。

首先,要求供应商提供书面说明及证明材料的合理时间必须明确。这里需要注意的是“评标现场的合理时间”,提交书面说明和必要证明材料的时间必须是双方都能接受的,尤其是在评标现场,本身时间有限且节奏紧凑,不可能因为供应商澄清,无限制地将评标拖延下去。因此,评标委员会应当在评审现场合理确定澄清时间和澄清形式,例如某些外地企业资料原件难以及时送达时,可以要求其提供异地扫描件等等。而不能无限制地给予供应商提交证明和材料的时间,避免场外人情。

其次,除了低价书面说明之外,评标委员会必要时也可以要求供应商提供相关证明材料。根据我国相关法律法规,供应商针对自身投标低价负有“举证”责任,要求供应商必须对自己提出的“低价”有备而来,不能信口开河,必要时评标委员会可以要求供应商提供包括价格构成、标的物成本、合同实施进度、风险等在内的证明文件,或者是以相近价格实施过类似项目的合同业绩证明。需要特别指出的是,成本应该是产品生产商的成本,不是代理商的成本。代理商不直接制造产品或提供服务,只清楚自身的经营成本,并不直接掌握制造成本的相关数据。面对评委提出的成本澄清要求,只有制造商或服务提供商的证明才能作为衡量真实成本的依据。

再次,由评标委员会根据供应商现场澄清状况来认定其报价是否合理。由于每个公司选择报价的产品型号和品牌并不完全相同,因此所报价格也有所不同,虽然其他投标人报价可以作为横向对比参照,但是最终还需要评标委员会根据供应商的现场澄清内容和项目实际状况进行综合专业判断。如果低价供应商提供的书面澄清和其它证明材料,经评标委员会认定合情合理,并可以保证其能顺利实施项目的话,就不能随意判定其投标无效,避免引起不必要的争议。

最后,根据世界银行对低价投标的处理规则:“如果投标人的证明文件能够解释其低价的合理性,则接受投标;如果证明文件基本能够解释其低价的合理性,但采购方仍认为有风险,可以让投标人增加不超过合同价格的20%的履约保证金数量;如果这些证明文件仍不能说明其低价的合理性,则拒绝投标”。因此,在我们遇到供应商的证明文件能够基本解释其低价的合理性,但是仍有风险的情况下,也可以仿照国外有益做法,协议供应商增加履约保证金的数量(我国目前对履约保证金的规定是不得超过中标合同金额的10%),从而增强供应商的履约信用,防止供应商以超低的投标报价中标后,偷工减料、无法按期履约。(赵丹丹)