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如何推进基层政府采购改革的调查与思考
文章来源:       发布时间: 2019-12-25       
  

镇巴县财政局党组成员 县政府采购中心主任  马群 

 

  自1996年建立政府采购制度以来,在历经了研究探索、试点初创、全面实施几个阶段后,又逐步颁布或修订完善了采购法实施条例、货物和服务招标管理办法、非招标方式管理办法、质疑投诉办法、信息公开办法等一系列法律法规制度,制度体系日臻完善,监管措施更加有力,采购规模不断扩大,政府采购改革不断深入,特别是2017年政府采购改革列入深改工作的重要内容,政府采购改革已进入深水区。而政府采购改革影响面广、关联度高,工作千头万绪、问题纷繁复杂,大的方面讲涉及经济、政治、文化、社会各个方面,具体来说是一项制度管理改革的难题,需要深入、持续地加以推进。对于基层如何深化政府采购改革重点研究解决的体制机制性问题,通过调研镇巴县近年政府采购工作现状,突出问题导向,就如何推进基层政府采购改革,进行了探索。 

  一、基本情况 

  近几年来,镇巴县政府采购工作始终坚持规模与效益并重,管理与服务并举,重点抓好预算管理、日常监管、信息公开、效益跟踪几个关键环节,积极推进政府采购管理改革,取得了良好的经济和社会效益。2018年完成政府采购项目703项,实现政府采购合同金额11737万元,节约资金939万元,节支率7.4%,近几年采购规模均突破亿元大关,十年前采购规模仅为1500万元。政府采购管理改革呈现以下特点: 

  (一)规模与效益同步提升狠抓绩效管理,在保证全年采购规模的同时,更加注重采购效益,每年在年初科学分析制定采购计划的基础上,以结果为导向,以采购方式管理为重点,提高政府采购绩效。一是抓大放小,提高政府采购限额标准,分散工作压力,分级实施采购项目计划,提升工作绩效。从采购总量分析,采购项目数85%以上均由单位自行组织了采购,而这部分项目的资金量只占30%,小而分散 的项目由单位自主采购,资金量大相对复杂的项目实行集中采购,节约了采购成本,有效提高了政府采购的工作效率,提升了集中采购项目质量;二是分门别类,科学确定采购方式和组织形式,根据各单位申报项目的性质和特点,将原则性与灵活性有机结合,以规范管理和效益为目标,合理备案审核采购方式,落实了财政部门、主管部门、代理机构的责任,有效的分担了采购任务和责任,为提高采购整体绩效奠定了基础;三是积极推进政府采购项目精细化管理,完善了前期准备、项目实施、履约验收等各个环节管理制度,推进政府采购工作由规模效应型向效益质量型转变。 

  (二)采购资金效益明显。以提升资金效益为目标,狠抓源头管控,紧扣采购预算、计划实施、采购需求三个源头管理,近几年政府采购节支率逐步降低,2018年为7.4%,从另一个层面体现政府采购的源头管控措施到位,采购资金效益提升,采购由程序导向向结果导向效果明显。一是积极推进政府采购预算编制改革,按照“一年试点打基础、两年年细编再提升、三年精准全铺开”三年三步走的思路,采购预算编制逐步规范程序、明晰政策、细化项目,采购预算编制水平大幅提高,2019年年初采购预算达到8988万元,预算调整预计为12500万元,为政府采购工作推进建立了核心基础;二是严格项目计划管理,坚持“无预算不采购、无计划不实施”,对单位报送的采购实施项目计划根据采购预算、资产配置标准、采购政策等进行备案,有效的控制了采购随意性;三是提升采购项目实施的前期工作水平,细化单位对采购需求的编制,针对采购人自身组织能力不足、专业技术知识缺乏的情况,县采购中心主动作为,积极与有关主管部门配合做好项目的方案论证、市场调研等前期工作,为优质的采购结果提供有力支撑。 

  (三)政府采购程序规范针对政府采购监督的薄弱环节,重点对政府采购的信息公开、政策落实、代理机构等进行监督。一是以信息公开为切入点,推进阳光采购,所有的采购项目实行项目计划、公告、专家抽取等全程监控,实现采购项目采购公告、采购文件、采购结果、采购合同采购全流程信息全公开,以及采购政策及质疑投诉等行政处罚的全公开,接受公众监督;二是认真落实各项政府采购政策。所有采购项目实施时,在采购文件和评审过程中认真落实环保政策、价格政策、扶持中小微企业发展政策。提高政府采购节能环保产品比例,达到90%。所有备案采购项目中小企业中标成交达到考核目标要求。政府采购支持脱贫攻坚,各单位预留了采购份额购买贫困地区农副产品和服务;三是推进采购管理信息化建设,依托系统设置的规范流程,所有政府采购活动从预算管理、计划执行、项目实施、合同管理、履约验收等全流程实现网络化管理,提高了工作效率和透明度,进一步规范了采购程序。 

  (四)采购管理服务质量不断提升采购项目的高效实施是提高资金效益和规范采购程序的基本保证,镇巴县紧抓实施主体管理这个“牛鼻子”,取得了实效。一是强化采购人自行采购项目的管理,督促采购人加强内部管理,强化采购内控建设,在保证性价比的同时,形成预算控制、多方比价和结果决策机制,自采项目监管做到“放而有控”,卫计、教育等大的系统还出台了采购管理办法和细则。二是加强代理机构的监管,重点加强了对代理协议、项目论证、信息公告及履约验收的事前事中监管,所有代理项目未出现质疑、投诉的情况。三是提升集采机构管理服务水平。近几年,镇巴县的限额以上的政府采购项目主要委托了集采机构实施,县政府采购中心实施的项目,在全市不论从项目规模类别和数量、质量都走在前列,也是镇巴县的一大优势和特点,这得益于全面提升管理服务水平。始终坚持把实施的采购项目做精做细,重点做好程序规则、信息公开、采购文件质量三个重点,把握项目论证、评标活动关键环节;坚持提升队伍综合素养和服务水平,加强法制和廉政教育,开展内部讲法比学活动,把服务体现在工作的全过程中,一言一行中;坚持用制度管人管事,先后出台完善了岗位职责、文明办公、档案管理、廉政建设等多项项内控制度,实行采购项目操作流程分段负责制,形成采购活动不同环节之间权责明晰、岗位分离、相互监督、相互制衡的机制。 

  二、推进政府采购改革存在的困难和问题 

  虽然近几年政府采购改革工作成效比较明显,但受体制约束,采购人采购管理滞后等因素影响,推进政府采购改革也还存在一些困难和问题: 

  一是采购人采购主体责任落实不到位。采购法及预算法明确规定采购人是采购和预算执行主体,并对执行结果负责,实践中采购人采购权责不对等现象处处存在,一方面,部分单位片面强调自主采购的权利,而自身廉政建设、内控制度不健全,作为采购主体的责任不落实,造成采购问题和结果无人负责、不愿担责、难以追责。另一方面,由于采购人自身缺乏专业能力,主体职责缺位,代理机构和评审专家职能错位评审专家行使采购决策权,甚至操控了采购活动,同时,也存在单位授意、甚至违法违规操纵采购活动的情况。  

  二是采购预算管理和执行的融合度不高。由于受各行业部门的政策和资金影响,年初采购预算的项目仍然单一、资金量小、缺乏预见性,预算执行中出现偏差,部分单位预算调整幅度较大,预算执行率不高。执行中部分单位政府采购计划性不强,零星采购频繁,不能形成规模效应,单次采购规模小、零散。部分单位对采购需求缺乏了解调研,论证不充分,预算偏差较大,导致部分项目采购效益低。 

  三是政府采购监管难度大。政府采购法规体系日臻完善,对采购活动的事前、事中、事后的精细化监管要求越来越高,监管责任越来越大,但在采购工作中规避政府采购、违规操作、不按合同履约、不按标的验收、恶意投诉质疑等问题仍时有发生,使政府采购监管难度进一步加大。 

  四是政府采购专业化水平有待提高。随着政府采购制度不断发展、相关领域改革不断深入,采购项目实施面临的内外部环境发生深刻变化,集采及代理机构既面临采购项目的专业化知识不足、采购业务水平参差不齐的矛盾,也面临着采购项目日趋复杂、政策落实要求高、供应商维权意识增强等新情况,需要不断提升自身专业化水平。 

  三、推进基层采购改革的思路 

  (一)落实并充分发挥采购人主体责任 

  推进政府采购由程序导向转向结果导向,关注采购结果和政策目标的实现程度,进一步体现权责对等、放权和问责相结合,落实采购人主体责任一是加强政府采购预算编制和执行管理, 坚持政府采购“无预算不采购、超预算不采购、资金未落实不采购”,建立采购绩效基础;二是加强采购需求制定和履约验收管理;三是建立健全采购人政府采购内控制度, 落实单位在采购资金预算、采购执行、政策落实、履约验收方面的职责,将政府采购内控融入单位整体内控体系。单位内部采购各环节,按照分事行权、分岗设权的要求,不相容岗位职责要分离,管资金与管项目之间要有效衔接、相互协调,防范采购管理风险,促进单位依法实施采购;四是稳步推进政府采购“放管服”改革,落实采购人自主选择采购方式和代理机构权利,强化事中事后监管,财政部门做到“放权不放管”,逐步引导走向正轨。 

  (二)创新监管方式 

  推进政府采购改革,财政部门将工作重心从事前审批审核向事中事后监管转变,从具体事务向完善制度、落实政策转变,在“放”的同时,努力让“管”的手段更加刚性有效,着手对采购人、供应商、代理机构、评审专家的监管,运用第三方评估对政府采购透明度、规范性及采购结果等开展综合评价,通过社会监督推动采购制度完善和活动规范。一是依托信息化和大数据分析,结合单位采购内控制度,加强对单位采购活动的动态监管,对重点项目、特殊情形进行全程预警跟踪;二是要健全“双随机一公开”工作机制,完善对代理机构的常态化监督检查机制;三是建立守信激励和失信惩戒机制,联合有关部门对政府采购领域严重违法失信主体形成尺度统一、行为联动、步调一致的联合惩戒工作机制和一处受罚、处处受限的社会氛围;四是通过制定完善相关管理办法和操作规则,发挥专家在需求制定过程中的专业咨询作用,规范专家在采购评审中的自由裁量权。 

  (三)推进采购信息化建设 

  完善政府采购信息化工作的具体措施,促进政府采购与互联网深度融合,让所有采购数据在网络运转,采购行为在网络管理平台运行,提高政府采购效率和透明度,实现采购公开化,在阳光下操作接受监督。一是提升现有采购管理系统的运用水平,加强对单位和代理机构督促指导,所有采购项目全部实现采购预算和计划管理、信息公告、采购合同管理、专家随机抽取、诚信评价、数据分析等环节全网络化管理;二是探索推行政府采购电子卖场建设,简化小额零星采购和通用类货物及服务的采购程序,满足单位采购需求,提高采购绩效三是积极探索和配合与财政云建设、电子评审等其他系统的融合,推进采购系统与其他管理系统的互联互通 ,提升采购管理绩效。 

  (四)完善采购采购配套制度和政策功能 

  一是结合中省深化政府采购制度改革的要求,建立健全基层政府采购监管配套制度,提升政府采购活动的组织管理水平,提高采购透明度和公信力;二是积极调研,针对改革过程中出现的新情况、新问题,尤其在内控建设、专家管理、信息公开、质疑投诉等制度建设等方面,集思广益,及时研究解决思路和办法,稳步推进改革;三是发挥政府采购政策的引领和示范作用,在政策支持重点上,认真落实支持创新、绿色、中小企业发展脱贫攻坚等方面政策;在政策支持手段上,可从采购需求标准、非招标采购方式运用等方面加强;在政策落实机制上,从落实采购人主体责任、内控机制、信息化手段、监督检查等方面寻求突破。 

  (五)提升采购监管和项目实施专业化水平 

  打造一支政治过硬、作风优良、本领高强的采购监管队伍,是搞好政府采购工作的基本保证,重点强化政治纪律廉洁纪律、工作纪律、生活纪律的约束采管人员大力提高政策理论水平和业务素养,努力增强学习本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领。采购人要在预算编制、采购需求制定、履约验收等环节落实专人,依托专家、专业人才,保证采购质量。集采和代理机构在竞争激烈的环境中做好政府采购代理工作,核心就是提高自身专业化水平通过不断完善管理制度,加强工作人员的职业道德和法治教育,实施项目绩效管理,强化采购过程主要环节的质量控制,做好业务代理工作,提升服务满意度。集采机构还应发挥业务优势,加强定点采购和协议供货管理在通用类产品和服务的采购需求研究、采购文件及合同标准文本制订、履约验收操作规程建立等方面更好发挥专业作用。