欢迎访问汉中市政府采购中心 设为首页 添加收藏
服务下载
当前位置:

首页>经验交流

县级政府采购的实践与思考
文章来源:       发布时间: 2015-12-15       

县级政府采购的实践与思考

 

  自《政府采购法》颁布实施以来,我国政府采购工作纳入了法制化、规范化和科学化的轨道。201531日起,《政府采购法实施条例》开始实施,为具体项目的实际操作实施和监督管理等诸多方面进行了更详细更严密的界定。《条例》具有针对性的对市级政府采购做了明确的阐述,但作为县级政府采购,还存在着很多的问题、缺陷乃至冲突。  

  政府采购,也称公共采购,是指各级政府及其直属机构为了开展日常政务活动或为社会公众提供服务需要,在财政部门和其他有关部门和社会公众的监督下,以法定方式、方法和程序,购买货物、工程和服务的行为。略阳县政府采购十余年来的实践充分表明,政府采购制度的实施进一步强化了财政支出管理,提高了财政资金使用效益,最大化发挥了财政资金使用用途,同时极大地减少了政府和公共部门使用财政资金中的消极腐败现象,有效地促进了党风廉政建设。 

  一、县级政府采购执行情况 

  随着政府采购制度改革的不断深入,采购制度逐步完善,采购意识逐步加强,采购规模一年一个台阶,采购制度框架体系基本形成,资金使用效益不断提高,社会影响力日益增强,基本达到了规范。 

  一是政府采购行为规范。以《中华人民共和国政府采购法》为核心体系,各项相关制度相继出台,依法规范了集中采购程序,地方政府通过不断探索、总结,把政府采购纳入了重要的工作考核范围,政府采购行为逐步进入日常化、规范化轨道。 

  二是采购项目审批规范。政府采购的审批是一道严格的程序,采购单位提出书面采购申请后,必须在项目资金落实,审批手续完备,规格要求明确,图纸资料完整的情况下,方才予以受理,并重点注意审查采购人采购的必要性,有效预防了盲目采购。  

  三是采购信息公告规范。随着政府采购信息网络的建立和完善,政府采购信息公告越来越公开,根据《政府采购信息公告管理办法》的规定,采购人为《政府采购信息公告管理办法》规定应当公开的政府采购信息,必须在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上向社会公开发布,并做好备查备案工作。提高了政府采购活动的透明度。 

  四是招标文件制作规范。《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》等法律法规及政府采购相关的文件文本为地方政府实施政府采购提供了范本。我县参照市级政府采购相应范本,结合本县实际情况对招标文件不断进行了完善和改进。 

  五是开标评标活动规范。进入政府采购程序的开标评标活动,均按严格的程序。首先由监察部门宣读开标现场纪律,采购办会同审计、财政监察科等部门及招标单位的代表检查投标文件的密封情况,再由评委进行资质审查,最后才进行评标,评标结果基本是公正、公平、公开的。 

  六是项目验收结算规范。对一些技术复杂,科技含量高的项目,邀请有关质检部门按合同逐项逐条严格验收,切实维护供需双方的利益。地方财政困难,资金紧缺,政府采购计划性不强,采购次多,每次采购量少,因此在日常工作中,对政府采购集中采购目录范围内的项目,每一次采购都严格按程序操作,不走过场,根据符合采购要求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商,深得采购单位和供应商的一致肯定。同时,遵循《中华人民共和国政府采购法》和有关法规的前提下,在采购模式上以集中采购为主,通过集中采购凸显资金的节约率,让政府采购的工作成果惠及更多的基层采购单位。 

  七是项目资金管理规范。项目资金在国库支付系统专用账户开设,使项目资金以及保证金支付、退还更方便快捷。随着国库支付系统全面开展以来,财务及时核对结算招标项目的结算工作,从投标保证金到项目资金均严格按照合同履行,由一把手领导签字审批后,财务方可报国库支付局进行支付结算,每笔保证金、项目资金均有投标项目、投标时间、应退还时间等详细记录,确保资金的如期支付退还。在2015年市审计局来我县例行审计事务时,也得到了市审计局的肯定。 

  二、县级政府采购执行成果 

  1、采购意识不断加强。随着政府采购法律意识的增强,县直部门和各镇政府对政府采购工作由原来的不理解、嫌麻烦,逐渐转变为严格按照《政府采购目录及标准》进行采购,甚至将目录之外,限额标准以下的采购项目自觉纳入审批。例如县人民法院审判指挥执行系统项目,县公安局社会治安电子监控工程项目,县地方税务局中央空调维修项目,县检查院设备项目等均通过规范的政府采购程序选择供应商。年度政府采购项目总量达三千万以上。 

  2、采购范围不断拓展。政府采购集中采购目录扩大到28项。医疗器械采购、教育仪器设备采购、社会公共服务等纳入规范交易。其中,服务类采购、涉及民生民政采购和的范围和规模明显扩大,数量明显增加。2015年共组织服务类采购18个项目,服务类采购项目数同比增长200%。据统计,2013年服务类项目6个,20149个,2015年已达18个,包括了公务印刷、公务车维修、保险代理、加油等多种服务。2015年度行政事业单位办公印刷服务、公务车维修、保险代理等服务类项目也通过公开招标方式确定定点服务供应商。同时各镇政府采购正逐步纳入县政府集中采购。 

  3、采购效率不断提高。按照《政府采购法》和《政府采购实施条例》规定,政府采购可根据不同情况分别采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价、竞争性磋商等多种方式。2015年,县政府采购管理办公室在组织采购活动中,根据项目的不同特点,灵活采用上述不同采购方式,同时,为提高采购效率,最大限度提升资金使用效益,对零星项目的采购还采用了1次或多次集中或单独询价、磋商采购等方式。全年158个项目中,公开招标项目66个,竞争性谈判项目34个;单一来源采购项目1个;询价方式采购项目50个;竞争性磋商3个;定点采购项目4个。 

  4、采购程序不断完善。政府采购管理办公室作为我县政府采购的集中采购机构,在过去三年中,始终坚持严格按照政府采购法律法规及我县相关管理办法所规定的程序规范操作,坚决杜绝政府采购的随意性,严格把关,确保了我县政府采购的公正和公平。2015年,县政府采购管理办公室实施的政府采购无一例因操作程序违规而遭质疑。为进一步完善我县政府采购竞争性磋商方式,2015年,又制定竞争性磋商文件的规范性示范文本,积极参加了市财政局举办的《条例》培训班,通过学习和解答释义,操作更为规范和便捷。 

  5、镇级采购自觉审批上报。随着政府采购工作在我县各乡镇全面推进,乡镇政府采购意识逐步加强,通过2013年人大执法检查以后,全县18个乡镇街道办事处在思想上意识到政府采购的重要性和必要性。 

  6、采购制度建立健全。由于我国政府采购法律制度不尽系统完备,实践中亟需制定一些补充性质的具体规定,以提高实际操作的规范性、针对性和有效性。为此,根据《政府采购法》规定,制定了一系列的采购活动的制度规则、工作流程和具体规定并付诸实施,形成了较为完备的采购活动制度规则的框架体系。实际操作中做到“五个统一”:统一采购条件的审查、统一采购信息的发布、统一采购资金的收缴、统一潜在投标人的确定、统一专家评委的抽取。对专家评委实施备案动态管理机制,通过外请专家的推荐和挖掘,2015年,为市财政专家库有效推荐了具有高级职称以上相关专家10名,通过参与评审,和专家互动交流,更多的开拓了专家范围和领域。 

  三、县级政府采购活动实施操作中的问题和困惑 

  (一)县级政府采购配套法规不够完善。由于我国政府采购制度改革起步较晚,现行政府采购法律制度体系仍然存在关键条款难以适用、配套法规跟进滞后、法律间关系缺乏协调等问题。《政府采购法》已实施十余年,与之相适应的、较为具体明确的、可操作性较强的配套性法规相对滞后。20153月份出台了《条例》,为各地非招标政府采购具体操作及管理程序指明了方向,但在条例中更多的是指市级以上政府采购,而县级政府采购标准不一,容易引起不必要的纠纷、质疑等。另外,招投标统一平台的建设滞后,涉及平台运作的《招标投标法》和《政府采购法》在适用范围、公开招标范围、监督管理主体、要求信息发布媒介、投诉处理机制等方面的规定尚处在摸索阶段。特别对工程采购而言适用法律困难,我县建筑工程项目实质上仅仅限于修缮改造装修等。甚至《政府采购法》中没有明确县级政府集中采购机构设置及法律地位问题。 

  (二)县级政府采购规模范围狭小不广。政府采购法实施十多年来,政府采购规模呈现逐年较大幅度的增长,但增量和范围主要集中于计算机、办公设备等少数通用商品,工程采购所占比重依然较低。从本县情况看政府采购潜在范围非常广,涉及了货物、工程、服务三大领域,但采购量十分有限。通过大力宣传,近年来采购范围、规模均有所扩大,但不论采购总量还是单个项目平均采购金额均偏小。而采购规模的大小将直接影响采购成本及效率。究其原因主要有财力上的影响、规避政府采购、部分事业单位尚未完全纳入政府采购管理以及政府采购预算约束力与计划性不够强这四个方面。同时,受地域限制,采购单位较小的采购数量与金额,使得供应商参与投标的积极性不高,有效竞争乏力,规模效益难以实质体现。 

  (三)县级政府采购集中度低效率不高。集中采购能够使采购需求集中,采购数量增加,从而降低采购价格,减少采购成本;同时,专业化的集中采购便于采购程序的规范化和标准化,减少了分散采购中存在的重复和浪费,从而降低了采购成本,提高了采购效率。然而,县级政府采购由于采购预算不够精细,有些甚至无年度采购计划,随意性较多,使集中采购计划性不强,无法形成集中规模,无法提高采购效率,增加了采购成本。一般而言机关的办公用计算机、打印机、空调电器、办公用纸、办公家具以及印刷服务、公务车辆维修、保险、加油等项目多采用定点采购的方式确定供应商并规定优惠率或最高限价。看似集中度较高其实不然,因为价格随市场供求关系经常变动,或许准备时的最高限价成为实际采购时的市场最高价,供应商也往往把不同采购人的采购理解为零星采购。因此,定点采购方式应适用于公务车辆维修、保险等市场价格变动幅度不大的商品的招标。目前集中采购机构不能有效整合不同部门不同时间段的同类产品进行集中采购,从而形成批量优势,是造成政府采购效率不高的关键因素。譬如:一次采购100件商品与100次各次采购1件,虽说总量相等,但两者的采购价格却大相径庭,集中采购价格便宜,分次采购成本增加。把市场竞争机制引入政府采购领域是政府采购法的基本要求,供应商认为采购规模小,往返成本高而不愿意参加竞标,导致招标、询价、谈判实质响应家数不足,政府采购竞争性不够。 

  (四)县级政府采购无预算编制计划性不强。预算制定随意性大,针对性不强,预算审批不严格,是旧预算体制的缺陷。政府采购预算的制定也存在着这样的问题。政府采购预算与部门预算脱节,没有同步编制是政府采购预算编制中常见问题之一,因此不能有效约束各部门的采购行为。采购人上报的采购预算金额通常是未经调查研究和投资评审,多为供应商提供的市场参考价,无法客观地反映政府采购的资金节约状况。一级预算单位中有个别部门游离于政府集中采购外,对照集中采购目录,有些一、二级预算单位有的项目没有按规定纳入政府集中采购。 

  (五)集中采购集中支付制度出现脱节。现今的政府采购资金已实行国库账户直接支付制度,纳入会计核算中心统一核算的部门支付采购资金环节繁琐,银行结算特定性等造成采购资金支付的拖延不及时,导致供应商的不满,误认为是采购管理办公室不履行结算,影响参加政府采购活动的积极性,对政府采购项目的实施带来不利,成为政府采购公开性广泛性参与性竞争性不够的一大困惑。 

  (六)县级政府采购履约跟踪监管乏力。政府采购由于编制缺少,人员稀缺,项目众多,很多项目组织实施后,疏于对集中采购的监督管理,存在“一招即完”的思想。 

  (七)县级政府采购评标专家资源匮乏。目前,政府采购涉及的项目繁多,专业要求广,而县级专业人才资源不够丰富,分专业建立专业库难度极大。评标专家资源匮乏问题突出。以我县为例,现有政府采购专家库实质上无法做到建库条件,专家资源无论是从专家的数量还是质量方面均无法满足实际工作需要。面对政府采购规模的不断扩大,采购目录内容的不断增加,现有专家库无法满足各类政府采购的需要,特别是科技含量较高项目,符合要求的专家少之又少,造成项目评标的困难,政府采购显得力不从心,采购实践中有时专家“评委”变成了专家“常委”,给政府采购工作的健康发展造成不利。 

  (八)县级政府采购专业操作人才缺乏。日常从事政府采购工作的专业人员和队伍的政策水平、理论水平及专业管理能力整体上偏低,对政府采购有关的招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程、服务等方面知识和技能掌握欠缺知识和经验,综合素质有待提高。专业采购人员一般对政府采购项目的操作规范和程序要求较为熟练,但对商品性能、供应商和市场信息缺乏必要和足够的了解,往往影响到具体采购项目实施方案的客观性、可行性和周密性。 

  (九)采购人集中采购意识需要增强。政府采购从试点到现在已近十多年,但采购人实施政府采购的意识依然较为模糊。特别是对一些政府采购项目的方式要求和规定不了解,如协议供货和定点采购公布的价格均为最高限价,较多采购人不知道这个情况。个别采购人特别是领导干部,对政府集中采购不重视,采取自行采购或先斩后奏。较多的采购人认为政府采购有定点单位和规定价格,就不再货比三家讨价还价,但同时却还在抱怨政府采购价格高不优惠。为此政府采购法律制度的宣传力度亟需加强。 

  四、完善政府采购法律制度和实际操作应用的思考 

  (一)《政府采购法》是政府采购制度的基本法律, 《政府采购法实施条例》是完善的指导思路,同时要建立健全完善县级政府采购相适应的法律法规建设 

  20153月率出台《政府采购法实施条例》,以弥补现行政府采购法律制度体系中的行政法规缺位问题,适应当前政府采购工作的现实需要。同时要协调政府采购法与其他法律的关系,尤其是要做好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接,避免实际操作间的冲突和交叉,形成统一规范的政府采购法律制度体系。在此基础上对政府采购操作实施的一系列具体规范作出明确规定,类似《供应商备案制》、《评标专家注册考核管理办法》、《政府采购从业人员资格认证规定》、《政府采购操作程序指导意见》、《政府采购指南》、《政府采购招标文件示范文本》、《政府采购仲裁条例》等。 

  (二)县级政府采购的实践操作要积极探索创新 

  政府采购是一项实践性较强的工作,在法律体系建设尚未完备的情况下,加强政府采购的实践探索显得十分的重要。对于实践中探索出的具有创意新颖、操作可行、方法系统、实践有效的政府采购管理办法要善于归纳、总结、推广,逐步完善县级政府《采购管理办法》和《政府采购目录》。健全采购机构内部操作机制,合理设置内部机构,实行岗位责任制,完善政府采购操作考核办法。在“管采分离”的基础上,真正实行监督管理、采购执行和采购人三位一体、相互制衡的政府采购管理和运行体制,以强化内部制约监督,保证政府采购有序开展。 

  (三)严格实施县级政府采购预算制度推进集中采购 

  加快建立和完善政府采购预算制度,促使政府预算单位全部纳入政府集中采购。财政部门要根据政府采购预算,编制年度政府集中采购计划,拓展政府采购范围,扩大政府采购规模,提高政府集中采购的集中度,减少采购次数、降低采购成本。实行公开招标为主,竞争性磋商探索,慎用单一来源采购方式,扩大政府采购的规模效应,促进政府集中采购更加绩效。同时还要建立政府集中采购集中支付制度,对于由政府集中采购的部分,财政不再进行拨款,而是在集中采购过程中直接把款项支付给供应商,提高资金使用效率,统筹安排节约的资金。 

  (四)县级政府采购机构的采购方式行为需更加规范 

  要进一步规范政府集中采购行为,提高政府采购工作人员的法律素质和业务技能。加强采购市场的调研分析,制定周密的采购方案,编制完善的招标文件,完善评审专家、供应商随机抽取流程以及供应商询问、质疑处理制度,积极探索省市县政府采购评审专家资源共享制度。加强对供应商履约情况的监督与管理,切实把好采购商品和服务的验收关。对难以把握市场价格的项目积极采用竞争性磋商,以适应市场价格变动需要,协助和指导采购人在定点供应商中采购到价廉物美的货物和优质的服务。进一步加强采购管理办公室自身建设,坚持服务宗旨,强化效率意识,推进制度建设与创新。同时要自觉接受市场、媒体、社会等监督机制对政府采购的监督制约,不断提高政府集中采购的规范化、制度化、专业化水平。 

  (五)大力推进电子化政府采购和监管系统建设 

  电子政府采购是世界上政府采购发达国家普遍使用的方式,它极大地降低了采购成本,有效地提高了工作效率,充分体现了公开公平公正的原则。政府采购电子化是未来的一个发展趋势,也是县级政府采购的发展方向。现行县级政府采购中存在着诸多困难和因素,电子化尚需加大建设力度。信息化技术对政府采购产生的革命性作用,必然将带来政府采购体制上的突破与完善。也要大力探索县域网上投标、网上评标、网上竞价等电子化政府采购方式,实现政府采购计划网上报送、网上审批,采购合同网上报送、网上确认。要丰富政府采购信息网的内容,着力建立科学、权威的市场信息库,包括产品信息库和供应商信息库,及时全面、准确地反映供应商、产品以及市场变化等多个方面的情况,为政府采购提供科学的决策依据。同时要依托计算机应用软件,建立政府采购监督管理系统,对电子化政府采购全过程进行全面有效地实时监督,及时发现并纠正程序中的错误,对评标专家的评标过程进行有效监管,借助计算机软件客观公正地考核专家的评标质量,实行政府采购自动化和网络化管理。 

  (六)高度重视和积极应对政府采购的行政诉讼 

  我国《政府采购法》规定,当事人对于政府采购监督管理部门关于投诉的处理决定或不作为有权提起行政诉讼。政府作为政府采购活动的当事人享有政府采购的权利,同时承担政府采购合同违约责任的义务。政府作为政府采购活动的监管者,既有履行监督管理的职能,同时也要承担行政不当或不作为的行政责任,如果对政府采购当事人构成侵权,则还须承担国家赔偿的法律责任和经济责任,在今年三月份新颁布的《政府采购实施条例》中在法律责任中有了更为详尽和具体的解析。从政府采购的现实操作实施情况看,政府采购工作具有很强的规范性、程序性和法律性,要求组织实施政府采购的人员必须具备良好法律知识、专业知识和职业素质。在政府采购法规体系建设不尽完善的情况下,更要注重实际项目操作的准确把握,要深透理解政府采购法的立法精神、立法原则和法条内涵,在法律规范的框架内探索实际操作,创新采购方式,完善操作程序,改进工作流程,提高采购效率,在实践中积累经验,丰富政府采购的方式方法。对于政府采购法已经明确规定的程序性问题必须不折不扣,依法操作。对于法律规定应当履行的监管职责,必须认真对待落实措施,善于从政府采购活动的监督管理过程中发现问题、纠正错误、解决问题,切实做到履行法律职责到位,确保政府采购的高效运行和良好秩序。 

  县级政府采购从试点开展至今十余年,虽然取得了积极的成效和长足的进步,但是政府采购法实际执行和实施中出现的问题不少,有的甚至十分的尖锐和棘手。县级政府采购工作直接影响着基层一级政府公信力和执政能力,与发达地区相比差距很大。由于我县受地理位置所限,实行政府采购的规模较小,无论是采购人、供应商、采购机构,还是监管部门,实践中积累的经验甚少,解决实际问题的针对性的有效措施不多。本文试图通过对县级政府采购的实践总结和分析思考,深入探究县级政府采购的问题和对策,籍此对进一步提高政府采购工作的质量、效率和绩效起到积极的推动作用。 

                                            (略阳县政府采购管理办公室 王鼎)