规范的形成并非偶然，它是社会发展水平和核心利益倾向所至。政府采购规范也如此，它是受世界生产力的发展水平，社会文明的进展程度、国家和世界的利益驱动所为。搞清楚它的来龙去脉，对我国全面、正确推行《政府采购法》，把握好《政府采购协议》，发展经济、促进社会全面创新，坚持走可持续发展的道路意义重大。

政府采购国际规范集中出现的历史回顾

细心的业内人士都会发现，在20世纪后20年，政府采购国际规范出现了不寻常的高发期。这些出台的规范，同质性、多发性出现，密集的勾勒出一幅国际社会发展与进步的历史画卷。全世界范围内第一个有关政府采购的约束性条款——《政府采购守则》，是1979年4月12日，关贸总协定缔约国在“东京回合”多边贸易谈判期间达成的。在1994年4月15日“乌拉圭回合”期间，将《政府采购守则》修改后形成《政府采购协议》（简称《协议》），于1996年1月1日起实施。接下来联合国贸易委员会为了促进世界各国政府采购立法的统一，帮助正在进行政府采购立法的国家建立一个经济有效的政府采购法律体系和运行制度，于1986年第十九届贸易委员会会议上提出《贸易法委员会货物和工程采购示范法》及其《立法指南》，在1993年其26届年会上通过。1994年该委员会在其27届年会上，将服务贸易也列在其中，并最终形成了《贸易委员会货物、工程、和服务采购示范法》（简称《示范法》）及其配套文件《立法指南》。在此期间，世界银行于1985年也制定了《国际复兴开发银行和国际开发协会信贷采购指南》。APEC 也于1995年12月形成政府采购动议，并在APEC部长级会议和领导人非正式会议通过的《大阪行动议程》中正式提出并达成APEC的《政府采购非约束性原则》。除此之外，世界上最早，最完善，也最为紧密的区域性组织——欧盟，虽早于《政府采购守则》13年，在《欧共体条约》中提出政府采购专门规定，但最终形成独特公共采购法律体系《政府采购指令》是在上个世纪90年代。如1992年～1993年颁布的关于政府采购的四部实体性法律：《关于协调授予公共服务合同程序的指令》、《关于协调授予公共供应品合同的程序的指令》、《关于协调授予公共工程合同的程序的指令》和《关于协调水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令》，1989年～1992年颁布的程序性法律：《关于协调有关对公共供应品合同和公共工程合同授予审查程序的法律、规则、和行政条款的指令》、《关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门采购程序执行共同体规则的法律、规则、和行政条款的指令》，等等。如此集中的国际政府采购协议都出现在上个世纪七十年代末，形成于八十年代末，九十年代初期和中叶，且不长的时间里，出现国际规范的“群涌奇观”，原因就是新经济和现代政府的行政改革运动。搞清楚这些法律形成机制和背景，对于我们国家年底和明年年初即将开展的加入GPA谈判，使我国卓有成效的推行政府采购制度意义重大。

 政府采购国际规范集中出现的内在机制

月晕而风，础润而雨。政府采购国际规范如此众多而集中出现在这个时期，自然有它出现的内在机理，有它存在的经济基础和生产力发展水平。搞清这些原因，对我国民众正确理解、运用政府采购国际规则开展相关商务活动，促进学术交流很有价值。

（一）政府采购国际规范的集中出现与世界贸易的需要紧密相关

政府采购的初衷。政府采购制度最早形成于 18 世纪中叶西方资本主义国家，其主要特点就是对政府采购行为进行法制化的管理。如英国政府在 1782 年便设立了文具公用局，专门负责对政府部门所需办公用品的采购工作，与此同时开始对政府采购的管理进行立法。美国也早在 1861 年就通过了一项联邦采购法案。在资本主义自由竞争时期，由于市场经济信奉“看不见的手”，政府基本上不参与、不干预国民经济活动。这时政府直接采购的物品和承办的公共工程也十分有限。因此，政府采购市场并不发达也不完善。但是，在市场经济过程中，特别是在20世纪 30 年代经济危机以后，市场经济国家认识到市场不是万能的，它本身存在着缺陷。为了弥补市场缺陷，政府开始广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动。其方式之一就是通过扩大政府财政支出兴办公共事业，为经济的发展创造条件。由于政府采购规模的迅速扩大，对社会经济产生广泛的影响。为了趋力避害，各项有关政府采购的法规便应运而生，并在实践中不断得到完善。为进一步在成员国内开辟政府采购市场奠定了协议基础。

    政府是全球最大的单边消费者。世界各国政府为了本国的教育、国防、公共基础设施，公共健康和安全等，购买大量的货物、工程和服务，在政府支出中占有很大份额，一般中央政府采购大约占国内生产总值（GDP）的10%—15%。而与政府采购相关的贸易额约占世界贸易额的10%，且只采购不转销，是一个最理想的贸易对象。

    因此，称其为单边消费者。据不完全统计，从1990年到1994年，仅104个非《政府采购协议》缔约国的中央政府采购就达到 3 000 亿美元以上。如果加上次中央政府采购至少 6 000 亿美元，总数至少在 9 000 亿美元（不包括国防采购）以上，其中还不包括印度、印度尼西亚、南非和我国。由此看来政府采购占据世界贸易市场一个非常庞大的份额，对世界贸易和经济的发展有着举足轻重的作用，在世界经济一体化的今天，国际社会不能不对它进行认真的规范。

    政府采购的国际一体化是世界发展的趋势。政府采购制度本身是财政管理制度的一部分，其管理对象是公共支出。但是，由于支出是一种消费行为，这就出现了由谁来提供消费品的问题。正是由于支出与消费存在着非常直接的关系，政府采购制度在加强支出管理的同时，客观上甩不掉与贸易的关系。因此，各国的政府采购是封闭的，不对外开放。1947年由各国共同制定《关税和贸易总协定》（简称《关贸协定》，下同）时，规模巨大的政府采购却被刻意排除在外，主要是考虑到避免与当时各缔约国普遍采购本国产品、保护本国产业的政策相冲突。1979年东京回合谈判以前，政府采购与贸易的关系很好协调，即使购买国内产品，也没有引起国际社会的不满。随着贸易自由化的呼声越来越强烈，一些工业化国家亟待为本国产品开拓海外市场，部分国家以打破贸易壁垒，解决本国贸易失衡问题为借口，试图打开政府采购潜在的巨大市场。因此，世界范围之内政府采购市场和制度在国际贸易领域日益受到重视。

（二）政府采购国际规范的集中出现与全球公共行政改革运动紧密联系

政府采购服从公共行政管理的目标。上个世纪末，政府采购国际规范的集中出现和形成，也依赖于国际社会和世界各国公共行政体制改革，依赖于国际主流社会的意愿和各国政府的工作目标。随着社会与经济发展理论和实践的成熟，新经济的出现和世界文明的提升，“好政府”已经成为健康社会中经济与社会发展的关键因素。在上个世纪八十年代开始，全球都在实践着重塑政府形象的公共行政改革运动。它们的中心目标基本上都是适应全球经济竞争、民主与公平、信息革命、绩效赤字。这使不同的政府在同一个时代，形成贸易全球化、经济一体化、社会可持续发展的共同思潮和规范。比如，我国也在进行公共财政制度的转变以及公共行政管理方向的改革，追求公平、效率、服务及可持续发展等目标等。

政府的职能已经开始从权威管理转向服务管理。过去的社会是个人、集团、阶层、地域、种族利益特别至上的社会。随着科技的进步，文明的进展，社会的进步，使这些传统的封建意识正在逐渐淡化，世界主流社会向着为公众利益、国家利益、全球利益谋求可持续发展的“好政府”社会进化，这是全球范围内政府采购规范集中出现主观上的真正原因。

（三）政府采购国际规范集中出现最根本的原因缘于世界的变迁

从政治经济学角度分析：生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。政府采购国际规范的集中出现，最根本的原因还是世界的科技进步、变化和发展。

缘于世界范围内的经济竞争。于1979年最先开始政府改革运动的国家为英国。虽然偶然出现在撒切尔夫人身上，但主要是英国国力、科技力、贸易力、经济力日渐低下，以致于人们在当代发展的模式上找不到英国。在新技术革命兴起的鼓舞下，1987年初，英国议会上院科技特别委员会向政府提交报告，建议采取紧急措施来阻止英国的科技落后，增加资金，恢复英国在世界市场中的地位。

紧接着美国政府也感觉到日本正在成为经济大国，向美国提出严峻的挑战，西欧也步步紧逼，美国经济的国际地位发生严重动摇。在其他国家企业的强有力竞争的挑战下，美国包括汽车、钢铁等产业在内的一系列重要产业陷入了极其困难的境地。到了八十年代中期，国际上这些强有力的竞争力甚至向美国过去具有绝对优势的高技术领域进发，致使美国不得不改变政府的各项经济政策和发展思路。

随后这种开展“好政府”的运动还常常被作为国际或双边援助的附加条件，强加在发展中国家身上。例如，世界银行在1990年已经开始让“法人结构治理”成为它的发展工作的一个关键组成部分，国际货币基金组织要求把国有部门的有效重组作为它的贷款和一揽子紧急援助计划的一部分来执行。由此新一轮的世界范围内政府工作改革运动蓬勃兴起，同时也促进了政府采购国际规范的形成。

政府改革的第二个动力是民主化。这一时期各国政府看到了政府只讲控制，不讲服务的危害，纷纷下放权利，努力调动下级政府的积极性，解放生产力。像南非结束了种族隔离制度，改革官僚机构，实施民主化。波兰、匈牙利、捷克、巴西、智力也相继推行民主化进程。如此，在全球范围内掀起对话、协商、沟通、规范、双赢的国际和平浪潮，加速了八、九十年代对双边及多边都有利益的政府采购国际规范的形成。

政府改革的第三个驱动力是信息革命。网络的实现，手机的流行，实现了城乡、境域内外的无缝对接。即时交换信息成为可能，人们有条件及时分享改革的言论和各国发展的现实状况资料。另外，各类企业通过网络实施电子商务，开展ERP业务，开展并行工程，即时生产（JIT）使得政府感到了存在、运转和服务于社会的压力，这样促进了各国政府及世界性组织的改革，同时，世界的发展和科技进步也成为政府采购国际规范形成的物质基础与原动力。

政府绩效赤字推动了公共行政机构的改革。政府几世界性组织在积极服务于社会的同时，取得了前所未有的发展和巨大的成就，然而，各国政府及世界性组织都面临着一个赤字的出现，削减臃肿的政府机构，实施政府运作流程再造，满足民众要求，降低运行成本，提高政府工作效率和财政投入的溢出效益，成为世界各国政府及世界性组织追逐的健康目标，而在全球范围内形成政府采购的国际规范有利于政府在全球范围内采购到物有所值的货物、工程和服务，降低开支，减少财政赤字。

由于上述情况的出现，政府改革运动实施了一系列的改革措施，包括：（1）开展公共管理改革运动。（2）建立公共管理改革的发起机构。（3）政府所有的企业实施私有化改造。（4）推行公共部门的缩减政策。改革的目的在于使整个社会在现阶段能够优化社会资源，改善经济结构，提高政府工作效率，充实人们的生活，释放热情人们的积极性和创造性。（5）努力改革官本位意识和行为。改革官宦制度，培养积极向上、训练有素、具有强烈爱国、爱民热情、政治抱负和责任感的官员成为大国政府的共识。（6）树立为公民服务的意识和行为。 “权力在位者”的目标是有效地组织辖区内的资源、信息和利益，使辖区有综合实力，最终提高或保持整体竞争力。（7）实行财政管理体制改革。财政是制度的保障，是各方利益的调整和再分配的桥梁和纽带。（8）改革规章制度，提高自己的竞争力。（9）政府引入竞争机制。这个理论强调绩效、考评和管理，希望通过建立内部竞争机制和建立有效的机构，使公共部门能够创新和有效，这是填平公私部门管理和道德鸿沟的一个重要步骤。（10）大力建设信息体系。（11）建立“创新”政府。知识和技术的价值在于实用性、新颖性、独创性和科学性，尤其是当世界经济一体化来临之际，知识产权不容侵犯，国家竞争力的高低全靠科技创新的保障，创新正成为各国政府发展经济、增强国家竞争力的代名词。